سامانه الکترونیکی جامعه محیط زیست

به نام خدا

آمار؛ بزرگترین لکنت برنامه‌ریزی پایدار در ایران!

"آماری که کسی به آن معتقد نباشد مورد استفاده هیچ کس نیست"

 

چکیده:

نوشتار پیش رو، کوشیده است تا پرده از بزرگترین لکنت سد راه برنامه‌ریزی درازمدت در کشور بردارد؛ لکنتی که سبب شده حتی در معدود حوزه‌هایی که بر بنیاد داده‌هایی مستند و مطالعاتی میدانی، رخداد برنامه‌ریزی و چیدمان توسعه به وقوع پیوسته است، باز هم دستاورد کسب شده با آنچه که مورد انتظار بوده، فاصله‌ای معنی‌دار را نشان ‌دهد. حوضه آبخیز دریاچه ارومیه شاید یکی از داغ‌ترین نمونه‌ها در این مدعاست؛ حوضه‌ای که دقیقاً مطابق طرح جامع آب کشور (جاماب) که در سال‌های پایانی دهه‌ی شصت کلید خورد، طراحی و توسعه یافت و حدود 360 هزار هکتار بر وسعت اراضی کشاورزی آن افزوده شد و در نتیجه بزرگترین بحران محیط زیستی قرن را در شمال باختری وطن رقم زد و اینک 480 هزار هکتار کویر نمک به جای آن نگین فیروزه‌ای خوشرنگ تحویل داده است!

اینکه چگونه می‌توان فرآیندی را تعریف کرد که در آن عملکرد دقیق دفاتر آمار و فناوری سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها تعبیر به خودزنی نشده و بر بنیاد مصلحت‌هایی مقبول، واقعیت‌ها ذبح نگردد، دغدغه‌ی نویسندگان این یادداشت است.

 

اهمیت موضوع:

در حال حاضر که مدیریت یکی از ارکان اساسی اداره امور کشورها است، استفاده از آمار درست و یک دست به منظور اتخاذ تصمیم نیز بر هر مدیری فرض است و میزان این نیاز بر حسب وسعت قلمرو فعالیت هر مدیر متفاوت خواهد بود. به سخنی دیگر تغییرات چشمگیر جوامع امروزی که متأثر از پیشرفت‌های فناورانه، ارتباطی، افزایش سرانه‌ی مصرف و تعدد مشاغل در بخش­های گوناگون است، موضوع کاربرد آمار را در مدیریت کلان کشور پیچیده­تر کرده است. آمار در ذات خود، محصول نهایی نیست، بلکه واسطه ای است در راه شناخت مسائل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و از این رو باید به طریقی عرضه شود که بتوان آن را به کار گرفت. آنچه مسلم می‌نماید، آن است که آمار در هر دو عرصه مدیریت کلان و مدیریت خرد کشور کاربرد دارد و استفاده از تکنیک‌های آن امکان برنامه­ریزی­های صحیح و دقیق و تصمیم‌گیری­های اصولی و درست را میسر می­سازد. توسعه آمار و بالا رفتن اطمینان داده های آماری در هر کشور تا حد زیادی از نظام آماری موجود در آن کشور و میزان کارایی آن تبعیت می کند.  در واقع، این نظام آماری است که آمار و اطلاعات لازم را در دسترس برنامه ریزان و تصمیم گیران قرار می دهد و بدین طریق با فراهم آوردن موجبات شناخت مسائل و مهیا ساختن زیربنای هر گونه تحقیق به تخصیص بهینه منابع کمک می کند و توسعه پایدار را به ارمغان می آورد. برای مثال سازمان متولی طبیعت ایران به عنوان نهاد حاکمیتی ناظر بر حسن اجرای دیگر سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مملکت، برای انجام درست و اثربخش وظایف خویش، بیش از هر چیز به آمار صحیح و دقیق نیاز دارد و در بسیاری از موارد فقدان و یا دوگانگی چنین آمارهایی منجر به تهیه برنامه­هایی می­شود که بر بستر واقعیت­ها تدوین نیافته‌اند و یا از کیفیت نظارت‌ها و اثربخشی آنها آشکارا می‌کاهد. به عنوان مثال، سازمان حفاظت محیط زیست برای احیای تالاب ها و توسعه کشاورزی پایدار در حوزه دریاچه ارومیه اقدام به برنامه ریزی نماید. در حالی که وزارت نیرو میزان آب مصرفی سالانه کشور را 88 میلیارد مترمکعب عنوان می کند، وزارت کشاورزی بیان می دارد این آمار از نظر ما پایه علمی ندارد. آیا بر این اساس می توان به آینده برنامه ریزی امیدوار بود؟ چند سال پیش ايران با 5.7 میلیون تن بعد از مصر در حالي بر سکوي بزرگ ترين واردکننده گندم نزدیک شد که مردم با تکيه بر وعده خودکفايي وزير جهاد کشاورزي اميدوار به قطع واردات بودند. اما دولت وقت مجبور شد از آنجایی که پیش‌تر برنامه‌ریزی نکرده بود هر تن گندم را 40 تا 50 دلار بالاتر از قیمت بخرد و میلیارد‌ها دلار به کشور خسارت وارد سازد. لطمه خلا آماری تنها به گندم ختم نمی شود، زمانی که دولت 2.5 میلیون تن شکر وارد کرد آنهم زمانی که تولیدات داخلی به 6 میلیون تن رسیده بود، اما این امکان موجب اشباع بازار شد به طوری که اکنون بعد از شش سال از آن تصمیم هنوز نتوانسته ایم سطح زیر کشت نیشکر را به 70 درصد سال زراعی 86-1385 برسانیم. حال "تو خود حدیث مفصل بخوان از این مجمل". در حال حاضر یکی از مهمترین مشکلات مسئولان کشور برای برنامه ریزی و تصمیم گیری اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، کمبود آمار و ارقام گویا و قابل اعتماد است. این معضل، از دیرباز و از شروع برنامه ریزی در ایران به عنوان یک عامل بازدارنده وجود داشته است و هنوز از آن به عنوان یکی از مهمترین مشکلات برنامه ریزی در کشور یاد می شود. یکی از دلایل کمبود در این زمینه، ساختار نارسای نظام آماری کشور است که موجب شده تا کمتر آمار و ارقام دقیق، بی طرف و به هنگام در اختیار برنامه ریزان و محققین قرار گیرد و آمار و ارقام موجود در کشور نیز به هیچ وجه تکافوی نیاز مسئولان و برنامه ریزان را نکند. از سوی دیگر شوربختانه، برنامه­ریزی­های انجام شده بر اساس اطلاعات دوگانه در کشور کم نبوده است. درنتیجه این برنامه­ها نیز در اجرا با مشکل مواجه خواهند شد. این در حالی است که آمارها، یگانه وسیله­ای هستند که از طریق آن یک مدیر و یا یک شهروند عادی توان ارزیابی وضعیت کشور و میزان موفقیت دولت در عمل به وعده‌هایش را می‌یابد.

 

آسیب‌شناسی:

به طور کلی، اغلب سیاستمداران نه تنها در ایران، بلکه در تمام دنیا، برای آمار صحیح احترام قائل­اند. اکثر آنان می­دانند که خلاف این مطلب، واقع‌بینانه و سودمند نیست. با این وجود، در بسیاری از موارد ممکن است سیاستمداران به دلیل پاره‌ای مصلحت‌ها و بیم از کاهش محبوبیت گروه فکری یا سیاسی خویش در این جریان خلل وارد کنند. گرچه استفاده از آمار برای درک صحیح پیشرفت اقتصادی- اجتماعی جامعه الزامی است و شاخص موفقیت دولت محسوب می­شود، اما غالباً درک آن برای عموم مردم مشکل و خسته‌کننده است و گاه مردم سوار بر موج آمارهای غلط و یا دوگانه، مجاب به پذیرش تصمیم­های نادرست از جانب مدیران می­شوند. ما باید بدانیم: آماری که کسی به آن معتقد نباشد مورد استفاده هیچ کس نیست. در اکثر کشورهای پیشرفته دنیا، عقیده راسخی وجود دارد که اعتماد مردم به آمارهای رسمی، برای نظام سیاسی الزامی است. یک آمار غلط و یا تفسیر آمار به نفع خود و یا به شیوه­ای غیرواقع ممکن است در کوتاه‌مدت دستاوردهایی برای مدیران در حوزه­های مختلف داشته باشد، اما در بلند مدت صدمات جبران‌ناپذیری بر پیکره‌ی کشور وارد خواهد ساخت.

درجه تفکیک تفسیر سیاسی در مورد آمارهای رسمی از ارایه آن آمارها، تا حد زیادی برای اعتبار مرکز آمار به عنوان مرجع ارایه‌کننده‌ی آمارهای صحیح و بی طرف مفید است. بهترین الگو این است که همه‌ی افراد جامعه – خواه یک شهروند عادی، خواه یک وزیر- داده‌ها را به طور همزمان دریافت کنند. البته حفظ فاصله­ای مناسب بین جریانات سیاسی و آمارهای حساس، اغلب مشکل است و در ضمن شرایط و قوانین کشور در بخش­های مختلف نیز، متفاوت است. پذیرش این موضوع برای برخی از سیاستمداران و مدیران داخلی مشکل است که آمار رسمی صرفاً کالایی برای مقبول جلوه دادن پست مدیریتی یا حوزه فعالیت آنها نیست. مسأله این است که همیشه کسی وجود دارد که از نتایج آمارها راضی نیست: دولت، سازمان­ها یا مردم. اما مرکز آمار ایران و یا هر نهاد دیگری که متولی ارایه آمار دقیق، صحیح، یکدست، قابل استناد و دارای مقبولیت عام است، همیشه باید واقعیت را بگوید و باید در برابر فشارهای سیاسی- از سوی هر جناحی- مقاومت کند و صلاح آینده را به منفعت اندک امروز نفروشد. به رغم پذیرش و درک گسترده در خصوص نیاز به آمار مستقل که اعتماد عمومی را جلب کرده و به تصمیم­سازی کمک کند، بسیاری از سیاستمداران، حتی خبره­ترین آنها، هنوز به این موضوع به عنوان مسأله­ای اساسی برای دولت کارآمد اذعان ندارند و یا نمی‌خواهند اذعان کنند. چراکه منافع خود را در گرو ارایه آمار به شیوه دلخواه خود می‌پندارند.  

یکی از دلایل توصیه­پذیر شدن آمارها و یا به عبارت دیگر، شخصی‌سازی آمارها، دولتی بودن نهادهای متولی ارایه آمار است. از آنجایی که اکثر اداره­های آمار ملی وابسته به سرمایه دولت هستند و کارکنانشان را کارمندان دولت تشکیل می­دهند، مقاومت در برابر فشارها سخت است. از جمله دیگر مشکلات عمده مرکز آمار ایران که می توان به آنها اشاره کرد ساختار تشکیلاتی آن برای اجرای آمارگیری است. متاسفانه، شکل فعلی جز آشفتگی ، لوث مسئولیت و ناهماهنگی و ناتوانی در اعمال مدیریت ثمره­ای نداشته و از اهداف اساسی قانونگذار کاملاً به دور افتاده است. تنها راه حل ممکن می­تواند رویکردی ملایم، تدریجی و مجاب‌کننده، با استفاده از استناد به برخی سوابق و حرکت به سمت نهادی مستقل، کارآمد و دارای جایگاه قانونی قوی باشد. مسلماً راه حل مطلوب، داشتن قانون در مورد استقلال آماری است. در حال حاضر، مرکز آمار ایران به شکل سازمانی مستقل و دارای قانون خاص خود وجود دارد، ولی بازوهای اجرایی آن با دستگاه  دیگری ادغام شده که، برای خود مستقل عمل می کند، و این موضوع از وحدت و هماهنگی در برنامه ریزی و طراحی آمار و برنامه های آماری به طریقی که نیازهای برنامه ریزی کشور را در بر گیرد، بسیار به دور است. هم اکنون، با توجه به سطح فناوری موجود، با تأخیر زیاد انتشار می یابد و مصرف تاریخی پیدا می کند، همکاری بین دانشگاه ها و نظام آماری وضع مطلوبی ندارد، کمبود کارشناس آمار موضوعی و آمارشناس هنوز وجود دارد و فارغ التحصیلان دانشگاه ها محصول مناسب نظام آماری نیستند. به این مشکلات، باید فقدان درک مشترک بین استفاده کنندگان و تولیدکنندگان آمار، کمبود آمار و ناتوانی دستگاه های آماری در برطرف کردن نیازهای جامعه ضمن وجود چندباره کاری در جمع آوری و انتشار آمار را اضافه کرد. در حال حاضر، یکسان نبودن تعاریف، مفاهیم و طبقه بندی های آماری، سردرگمی استفاده کنندگان و وجود کمبودهای اساسی در زمینه بسیاری از آمارها واقعیت هایی انکار ناپذیرند. علاوه بر تمامی آنچه که گفته شد، اکنون اصولاً وجود آمار مستقل و بی طرف مورد تردید بوده و آنچه موجود است نیز به دلایل موهوم در اختیار عامه مردم قرار نمی گیرد. به عنوان مثال، هر آماری ممکن است با مهر محرمانه ممهور شود و جنبه تجاری و خرید و فروش پیدا کند، در حالی که، به قاعده عرف و قانون دلیل مشخصی برای محرمانه شمرده شدن اطلاعات آماری باید وجود داشته باشد و ضوابط محرمانه شمرده شدن از پیش اعلام گردد و جنبه قانونی داشته باشد.

امروزه در کشور، کمبود شدید آمارهای محلی و منطقه ای که مورد نیاز شدید است، نبود تداوم جمع آوری و انتشار آمار، ناکافی بودن آمار و ارقام منتشر شده و ارائه اطلاعات مربوط به موضوعات تخصصی گوناگون و قابل مقایسه نبودن آنها، وجود ابهام در کیفیت و حدود اعتماد در آمارهای ارائه شده، مراجعات مکرر و غیرضروری به منابع اطلاعاتی از طرف سازمان های مختلف، موظف نبودن دستگاه های آماری به انتشار آمارها در زمان و حتی ساعتی خاص و عواملی از این دست ادامه دارد واین در حالی است که، در آماده سازی طرح های آماری نیز ضوابط علمی آن گونه که باید و شاید رعایت نمی شود و کارشناسان آمار و اقتصاد از این ضوابط بی اطلاعند.

آمارهای ثبتی متاسفانه بیش از آمارگیری ها در معرض نفوذپذیری هستند و در تهیه آنها بی هدفی و بی نظمی رایج است. در ثبت و نگهداری این آمارها ضوابط و معیارهای علمی کمتری وجود دارد و کنترل کیفی و کمی بر آنها اعمال نمی شود. شیوه ارائه آنها نیز به نحویی ابتدایی و بدون ارتباط با یکدیگر است که به دلیل نافعیت مصرف خود را از دست می دهند. همچنین، نیروی انسانی در گیر در تهیه این آمارها، در سازمان های مختلف، اغلب فاقد حتی ابتدایی ترین آموزش ها بوده و از اهمیت واثرگذاری کاری که انجام می دهند غافلند. نکته دیگر در خصوص آمارهای ارائه شده این است که به رغم رسوخ انواع و اقسام کامپیوترها در دستگاه های دولتی، از این ابزار کمتر در جهت سرعت بخشی به استخراج، طبقه بندی وانتشار آمارها استفاده می شود، و تأخیر زمانی در انتشار آمارها به وضوح مشهود است.

 

فرجام:

سازمان­ها و شرکت­هایی که تصمیمات مدیریت در آنها مبتنی بر اطلاعات و آمار درست و به هنگام است، از یک مزیت نسبی نسبت به رقبای خویش برخوردارند. اما زمانی که منافع برخی سازمان­ها به میان می­آید به یک سری ناسازه‌ها (تناقض­ها) برخورد می­کنیم که تصمیم­گیری در سطح کلان و آینده­نگر را تحت تاثیر خود قرار می­دهد. باید بدانیم: برنامه­ای که بر مبنای یک آمار غلط تدوین شود، حتی اگر با 100 درصد موفقیت به مرحله اجرا درآید، در واقع چیزی نیست جز یک اشتباه که با صد درصد موفقیت به ثبت رسانده‌ایم! اگر عناصر تشکیل‌دهنده‌ی یک نظام از صحت و درستی برخوردار نباشند، نتایج و پیامدهای حاصل نیز دارای درستی و صحت کافی نخواهد بود.  برای رهایی از تناقض در آمارهای ارایه شده از طرف سازمان­های مختلف در رابطه با یک موضوع یکسان، باید دیدگاه­های مراکز مختلف را نسبت به یکدیگر نزدیک کنیم تا از منظر و منافع مشترکی به آمار و اطلاعات بنگرند. از آنجایی که میزان توسعه کشورها، با حجم و گستردگی نظام­های تولید و انتقال آمار و اطلاعات ارتباط تنگاتنگ دارد، جمع‌آوری مستمر اطلاعات به منظور غنی­سازی سازمان متبوع از طرح­های آماری، یکی از روش­های حل مشکلات آماری و رفع تناقض­ها به شمار می­رود. اگر یک نظام آماری مستقل و کارآمد داشته باشیم، بسیاری از تناقض­ها پدید نمی­آیند. بنابراین نبودن یا دست‌کم کارا نبودن یک نظام آماری علت اصلی تناقض است. اتخاذ تصمیمات عقلایی متضمن منافع سازمانی مبتنی بر اطلاعات اطمینان‌بخش است. آمار و اطلاعات صحیح و به موقع می­تواند مخاطرات ریسک را کاهش دهد و زمینه ساز تصمیم گیری‌های دقیق مدیریت شود. در حالی که در نظام های آماری موجود در کشور هدف فقط جمع آوری اطلاعات است، می بایست سازوکاری اندیشه شود که چگونگی گردش اطلاعات در مجموعه های کاری را نیز مشخص سازد. یکی از راه حل های این مشکلات، ارائه آموزش های لازم به کسانی که در این نظام تولید آمار می کنند. پژوهش های آماری انجام شود تا روش ها بهبود یابند، کارایی ایجاد شود، هزینه های تولید و به روز رسانی آمار کاسته شود، کیفیت و کمیت آمارها افزایش یابد و مهمتر از اینکه آمارها مطمئن شوند و این مستلزم داشتن آموزش های مستمر برای کارکنان نظام آماری کشور است. بنابراین وجود واحد آموزش دهنده و پرورش دهنده متخصص آماردر بخش های مختلف کشور که به این مهم بپردازد بسیار ضروری است و در این راه به یک پژوهشکده نمی توان اکتفا نمود.

راهکار دیگر اینکه، برای دستیابی به آمارهای به هنگام، می بایست از قبل زیرسیستم های اطلاعاتی مناسب در بنگاه های مختلف طراحی شده واستقرار یابند که ضمن پردازش های جاری، فراهم کننده اطلاعات مورد نیاز رده های بالاتر سازمانی و یا آمارها و گزارش های قابل ارائه به محیط بیرونی باشند. علاوه بر این کار آموزشی و فرهنگی توسط سازمان ها و مراجعی که متولی و مسئول نظام آماری و انفورماتیک کشور، از جمله مرکز آمار ایران، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و غیره در دستور کار قرار گیرد تا اهمیت، جایگاه و نقش آمار و اطلاعات در توسعه پایدار کشور و مفاهیم مربوط به اذهان مدیریتی جامعه منتقل شود. بازنگری در نظام های انفورماتیک کشور به شکلی جامع و دقیق توسط نهادهای فوق برای پردازش داده های آماری و تهیه و ارائه فراورده های اطلاعاتی به جامعه ضروری می نماید.