موانع سازمان حفاظت محیط زیست برای مدیریت راهبردی مبتنی بر نگرش زیستمحیطی /
حفاظت از محیط زیست، یک امر حاکمیتی است؛ موضوعی که ما هم براساس اصول و قواعد حقوق بینالملل محیط زیست آن را پذیرفتهایم. صیانت از محیط زیست نیز امری تصدّیگرایانه نیست، بلکه رویکردی حاکمیتی است که مبانی آن را می توان در مادۀ 135 قانون برنامه چهارم و در بند «ت» مادۀ 8 قانون خدمات مدیریت کشوری پیدا کرد.
به گزارش ماهنامه تازه های انرژی ؛دکتر فرهاد دبیری معاون محیط طبیعی و تنوع زیستی سازمان حفاظت محیط زیست:
مدیریت راهبردی در ساختار و نظام حقوقی حاکمیتی به چه معناست و دربرگیرندۀ چه مولفههایی در حوزۀ محیط زیست است؟ مدیریت راهبردی مبتنی بر نگرش زیستمحیطی در یک نهاد سازمانی تا چه حدّی متأثر از عوامل بیرونی و تا چه حدّ، متأثر از عوامل درون سازمانی است؟ مقولۀ حفاظت محیط زیست در کشور ما به عنوان یک امر حاکمیتی، تا چه حدّ با رویکرد مشارکتی میتواند نتیجهبخش باشد؟ تعارض های بین مدیریت راهبردی در حوزۀ فرابخشی محیط زیست و مدیریت کلاسیک بخشی نگر، در کجا و چه زمانی ظاهر خواهند شد؟ حوزهای که مدیران محیط زیست بیشتر درگیر آن هستند و نگاه آمایشی به مسئله دارند و باید مبتنی بر ارزیابی، به ویژه ارزیابی راهبردی باشد، چیست و در یک کلام، ارزیابی راهبردی زیستمحیطی، فرایندی سازمانداده شده و مبتنی بر تکلیف قانونی است یا یک سیاستگذاری پیچیده مبتنی بر جهتگیریهای بلندمدت فرابخشی؟ اگرچه در بیان ویژگیها و مؤلفههای نظام حقوقی مدیریتی که در حوزه و قلمرو محیط زیست نیز به آن میپردازیم، پرسش های متعددی مطرح است، اما به هرحال باید توجه داشت که حفاظت از محیط زیست، یک امر حاکمیتی است؛ موضوعی که ما هم براساس اصول و قواعد حقوق بینالملل محیط زیست آن را پذیرفتهایم. صیانت از محیط زیست نیز امری تصدّیگرایانه نیست، بلکه رویکردی حاکمیتی است که مبانی آن را می توان در مادۀ 135 قانون برنامه چهارم و در بند «ت» مادۀ 8 قانون خدمات مدیریت کشوری پیدا کرد.
***
امروزه حفاظت از محیط زیست، متّکی بر بازیگران نوظهوری است که نقش انحصاری دولتها را به عنوان تابعان انحصاری حقوق بینالملل مورد تأیید قرار دادهاند. این هم از ویژگیهایی است که محیط زیست در جامعۀ جهانی ایجاد کرده است؛ به این شکل که اصولاً تابعان حقوق بینالملل دولتها هستند. این دولتها هستند که در کنوانسیونها و اجلاسهای عمومی شرکت کرده و اسناد مختلفی را امضا میکنند؛ جنگ راه میاندازند و باید پاسخگو باشند. در این میان، اما با تشکیل صلیب سرخ در اواخر قرن نوزدهم، کم کم سازمانهای دولتی شکل گرفتند، هرچند به رسمیت شناخته نمیشدند.
در پی این تحولات، اما در حوزۀ حقوق محیط زیست بازیگران جدیدی مانند تشکلهای مردمی و غیردولتی وارد شدند که اختیار مطلق و انحصاری دولتها را برای بازیگری در عرصۀ محیط زیست مورد تردید و تزلزل قرار دادند. این هم از ویژگیها و مؤلفههایی است که این امکان را به وجود میآورد تا بتوانیم با نگاه جدیدتری براساس این مفاهیم، مدیریت راهبردی را در حوزههای ملّی نیز پیش ببریم.
ظهور مفاهیم مدرن
بعد از این روند، به اصول و مفاهیم مدرنتر و پیشتازتری در حوزۀ محیط زیست ازجمله «امنیت زیستمحیطی» میرسیم که بسیاری از مرزها را دگرگون کرده اند. مشکلات ناشی از کرۀ زمین، بحث تغییر اقلیم، گازهای گلخانهای، مهاجران و پناهجویان زیستمحیطی به علت بیابانی شدن، به خطر افتادن تنوع زیستی، گرم شدن کرۀ زمین و پایین رفتن سرزمینها و جزایر پست و مهاجرت مردم ازجمله مسائل نوظهوری هستند که امنیت جهانی را به خطر میاندازند. با اتفاقات جدیدی که در حوزۀ محیط زیست میافتد، باید نگاه جدیدی به امنیت محیط زیست داشته باشیم. بدون تردید با به خطر افتادن امنیت محیط زیست در عرصههای بینالمللی منطقهای و حتی ملّی، امنیت سیاسی و اجتماعی هم به خطر خواهد افتاد. در این میان باید توجه داشت که عدالت زیستمحیطی بر پایۀ مسئولیت مشترک کشورها در حفاظت و استفاده از میراث مشترک بشری و اعمال مدیریت خردمندانه بر محیط زیست یک اصل بدیهی و روشن است.
موانع و نگرش کلاسیک
منافع عمومی بشر، حفاظت از محیط زیست را امری ضروری و انکار ناپذیر میداند؛ به خصوص در برخورداری از منافع عمومی و حفاظت از میراث مشترک بشری برای رسیدن به عدالت زیستمحیطی و تأمین امنیت زیستمحیطی. امر دیگری که باید به آن توجه داشته باشیم، این است که مدیریت ما باید با چنین رویکردهایی سمت و سو بگیرد. اما در کنار اینها میبینیم که چه در حوزههای جهانی و چه در حوزههای منطقهای و در ابعاد ملّی نیز برای توسعۀ مدیریت راهبردی، با موانع و محدودیتهایی روبهرو هستیم. نخستین مانع، نگرش کلاسیک به موضوع توسعه یا موانع دولتها برای به ثمر رسیدن بسیاری از توافقات جهانی برای دستیابی به توسعۀ پایدار است. به طور مثال امضانشدن پروتکل کیوتو توسط برخی کشورها به دلیل ملاحظاتی که بر منافع و منابع خود داشتند، یکی از این موانع دولتی بود.
در دستور کار 21 که راهبردی برای زندگی بشر و توسعۀ پایدار در قرن 21 است، نزدیک به 8 تریلیون دلار برای اجرای مفاد مختلف آن در در کشورهای درحال توسعه پیشبینی شده بود و کشورهای توسعهیافته باید از طریق کمکهای مالی و فنّی 125 میلیون دلار کمک میکردند. این موضوع بهخصوص در اصول 33 تا 42 دستور کار 21، یعنی مکانیزمهای مالی، حقوقی، اطلاعاتی و غیره دیده شده بود که نزدیک به 11 درصد از این مقدار به دلیل کارشکنی دولتهای توسعهیافته و در حال توسعه تحقق پیدا نکرد، زیرا موانع یا ملاحظاتی که دولتها دارند امکان اعمال مدیریت کامل بر منابع و اجرای طرحهای اهداف توسعۀ پایدار را فراهم نمیکند. گستردگی این موضوعات و پراکندگی قلمرو محیط زیست هم از موضوعاتی است که به نوعی منسجم کردن و در یک قالب هدفمند قرار دادن اینها را به سختی امکانپذیر کرده است و بالاخره پرهزینه بودن حفاظت محیط زیست در همه جا بزرگترین بهانۀ هزینهدار شدن مدیریت بر محیط زیست است.
صرف نظر از این مباحث کلّی که به آنها اشاره شد، این پرسش مطرح می شود که آیا رویکرد نوین مدیریت راهبردی، به ویژه در تقابل با مدیریت کلاسیک در سازمان حفاظت محیط زیست ایران، با چالش مواجه است و آیا این چالش در سازمان های دیگر نیز مشاهده می شود؟
در پاسخ باید گفت که بله؛ این چالش در 2 قلمرو درونسازمانی و برونسازمانی کاملاً مشهود است. منظور از مدیریت راهبردی در برابر مدیریت کلاسیک، نگاهی است که در سازمان حفاظت محیط زیست وجود دارد. به طور مثال در حوزۀ محیط زیست یکی از ابزارهایی که متخصصان به شدت به آن وابستهاند و باید آن را به کار گیرند، بحث ارزیابیهاست و نگاه آمایشی داشتن که در عرصۀ مدیریتهای صنعتی اصلاً مفهوم پیدا نمیکند. در مدیریت منابع، آمایش براساس تواناییهای اکولوژیک صورت میگیرد. طبیعتاً در مباحث امروزی بین متخصصان هم این اختلاف نظر وجود دارد که آیا مباحث آمایش تعیینکننده هستند یا مباحث ارزیابی؟
سرگشتگی های زیست محیطی
در قلمرو برونسازمانی واقعیت امر این است که با یک گمگشتگی و سرگشتگی روبهرو هستیم. یعنی جایگاه مدیریت محیط زیست در مدیریت کلان کشور در دورههای مختلف دچار فراز و فرود میشود. سازمان انرژی اتمی همزاد با سازمان حفاظت محیط زیست است؛ یعنی عمری که بر سازمان حفاظت محیط زیست گذشته تقریباً برابر با سازمان انرژی اتمی است. سازمان انرژی اتمی در 1352 و سازمان حفاظت محیط زیست در 1350 پایهگذاری شدند. قانون مادر انرژی اتمی و قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست هر دو در 1353 به تصویب رسیدند. سازمان انرژی اتمی بدون در نظر گرفتن دیدگاه سیاسی آن به عنوان «سازمان» به رسمیت شناخته شد و وزارت صنایع هم به رغم عمر طولانی رسمیت پیدا کرد. این رسمیت یعنی چه؟ یعنی اگر آن سازمان یا وزارتخانه را نخواهند، منحل میکنند، اما رسمیت آن به قوت خود باقی خواهد ماند. یعنی جایگاه آن تثبیت شده است. فقط میتوانند وزیر آن را عوض کنند یا آن را با جایی دیگر ادغام کنند، اما نمیتوانند بگویند در این مملکت صنعت یعنی چه؟ نمیتوانند بگویند ما نمیفهمیم و نمیخواهیم بفهمیم نیرو و آب یعنی چه؟
وقتی به حوزۀ محیط زیست میرسیم، ابهامهای فراوانی مشاهده می شود که مدیریت محیط زیست یعنی چه و محیط زیست به چه دردی میخورد؟ وقتی توضیح میدهید، میفهمند، اما همانطور که اشاره کردم، در جایی دیگر بنا به شرایط، دوباره دچار سرگشتگی میشوند. ابهامهای متعددی در نهادهای مختلف مانند مجلس مشاهده می شود که به فراخور تغییر شرایط، محیط زیست دستخوش شرایط شده است. دلیل آن هم این است که هنوز به «رسمیت دادن» به معنای حقوقی نرسیده و جایگاهی را تثبیت نکردهایم که در آن اگر هر اتفاقی بیفتد، محیط زیست متضرر نشود؛ یعنی مفهوم محیط زیست آنقدر درک شود که با تغییر اشخاص یا حتی تغییر سیستمها، نتوان به موقعیت و ساختار آن آسیب وارد کرد.
تا زمانی که در سیستم برونسازمانی این گمگشتگی و سرگشتگی نسبت به محیط زیست وجود داشته باشد، همچنان سازمان و مدیریت سازمان باید تلاش کند و دست و پا بزند تا بتواند محیط زیست و ضرورت آن را در کشور به اثبات برساند. به همین دلیل وقتی در جاهایی بحثی از تنوع زیستی، توسعۀ پایدار، پایداری و ردّپای اکولوژیک را مطرح میکنید برایشان عجیب و غریب است و اگر هم در ظاهر بپذیرند، در باطن خواهند گفت یعنی چه؟ این همان تثبیت نشدن محیط زیست است و تا زمانی که این اتفاق بیفتد، در حوزۀ برونسازمانی دچار این ضعف خواهیم بود.
گسست صف و ستاد در سازمان
درون سازمان هم قضیه از همان جنس است و در پاسخ به اینکه مدیریت محیط زیست درون سازمان با چه چالشهای اساسی روبهرو است، می توان گفت با چالش گسیختگی و گسست در روابط بنیادین در حوزۀ ستاد و صف مواجه هستیم. بدون درنظر گرفتن ضعف و قوت های منابع انسانی و ارتباطات با دستگاههای دیگر که قابل مرتفع شدن هستند، مشکل اساسی آن است که سازمان متشکل از صف و ستاد به طور توأمان است. اگرچه چندگانگی داخل ستاد یا وجود اشکال در صف، قابل حل است، اما وقتی گسست ارتباط بین صف و ستاد صورت میگیرد، نگرانی های بسیاری پدیدار می شوند؛ زیرا این رابطه بر مبنای کارکرد سازمانی تعریف نشده است، بلکه بر مبنای عملکرد فردی با قرائتهای متعدد از مدیریت محیط زیست شکل گرفته است.
آغاز خطر
چندگانگی و برخی ملاحظات سبب میشود که فرد، درون ساختار و سیستم قرار نگیرد، بلکه سیستم را در اختیار خودش قرار میدهد تا بر مبنای استنباط خود از مدیریت، رابطههایش را تنظیم کند. خطر از اینجا شروع میشود؛ فردی از صنعت میآید، دیگری از سازمان ورزش و یکی دیگر هم از آموزش و پرورش. هرکدام در رأس یک واحد ستادی یا صف قرار میگیرند و با تربیت و ساختار خود در آن نظام، میخواهند اینجا را مدیریت کنند. نخستین خطر در این شرایط، گسست رابطه و بی اعتمادی بین صف و ستاد است. اگر از مدیرانی که در صف و در استانها خدمت کردهاند، صادقانه پرسیده شود که چقدر به مرکز اعتماد دارند یا از مدیران مرکز بپرسیم که مدیران صف، چقدر در استان درست کار میکنند، به واقعیت های بسیاری در این زمینه پی خواهیم برد. در این صورت کارکرد سازمانی بر مبنای مدیریت راهبردی نهادینه نمیشود و در نتیجه، با فردیتهایی روبهرو هستیم که در ادوار مختلف، در مدیریتهای پایین دست و میانی تا بالا قرار میگیرند و هر کدام بر مبنای قرائت و تلقّی خود، در نهادی که آنجا شکل یافتهاند و تربیت شدهاند میخواهند اعمال مدیریت کنند.
هیچ جای تردیدی نیست که آنها درون سیستم قرار نمیگیرند و به همین دلیل وقتی میروند، سیستم از هم میپاشد. بر این مبنا تا زمانی که معضلات و چالشهای درونی مدیریت کلاسیک را برطرف نکنیم، قادر به اعمال مدیریت راهبردی نخواهیم بود و تا زمانی که بحران هویت زیستمحیطی را در جایگاه مدیریت کلان به لحاظ مشکلات برونمرزی تثبیت نکنیم، مؤلفههای مدیریت راهبردی که به آن اشاره کردم و اینکه در چه ویژگیهایی میتوانیم مدیریت را پیش ببریم و موفقیتآمیز کنیم، امکان کارکرد مؤثر را نخواهند داشت.
تا زمانی که در بطن جامعه قادر به حمایت و مشارکت با نگرش زیستمحیطی نشویم و امر حاکمیتی و نظارتی را با مشارکت، جایگزین امر حاشیهای با نگرش مشکوک نکنیم، حفاظت از محیط زیست به جای تعمیق و حرکت در زیر پوست جامعه، در سطح آن خواهد لغزید.